為貫徹落實黨中央關于疫情要防住、經(jīng)濟要穩(wěn)住、發(fā)展要安全的決策部署，保障能源資源供應安全，多途徑、差別化保障采礦用地合理需求，11月25日，自然資源部召開新聞通氣會發(fā)布《關于做好采礦用地保障的通知》（以下簡稱《通知》），對今后確保采礦用地合理需求、保障能源資源供應安全有著現(xiàn)實指導意義。
長期以來，采礦項目落地周期很長問題的焦點主要集中在采礦用地上。國內多個露天煤礦（哈爾烏素露天煤礦、寶日希勒露天煤礦等）都曾出現(xiàn)因“無地可用”而被迫停產(chǎn)，造成巨大的經(jīng)濟損失。一方面，用地審批手續(xù)涉及規(guī)劃空間、計劃指標、占補平衡等諸多審批手續(xù)，程序復雜。一是礦區(qū)用地具有區(qū)位既定性。礦產(chǎn)資源及其附屬土地天然不可分割決定了采礦用地選址的唯一性。礦山企業(yè)生產(chǎn)車間及其附屬設施用地以采礦經(jīng)濟性和便利性為出發(fā)點，與礦區(qū)也具有明顯的重疊性和就近性，這與一般意義上的工業(yè)用地具有很大的不同，無法進入政府規(guī)劃好的工業(yè)園區(qū)。二是我國85%的礦產(chǎn)資源賦存于農(nóng)村集體土地上，但根據(jù)《中華人民共和國土地管理法實施條例》第二十三條將農(nóng)用地轉用的范圍限定在“國土空間規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設用地”，采礦用地的用途過渡性難以符合規(guī)劃編制的規(guī)則和目標遵循，導致采礦用地往往存在于土地利用規(guī)劃設計在外，需要規(guī)劃調整的許可審批，周期長且程序復雜。三是在建設用地指標總量控制約束下，規(guī)劃內采礦用地與城鎮(zhèn)建設用地指標形成一定的擠占關系，礦山項目用地大，往往一個縣區(qū)新增建設用地計劃指標都無法滿足一個露天采礦項目的用地需求。另一方面，存量采礦用地復墾修復缺乏有效的激勵機制，難以調動采礦企業(yè)的主動性。一般來講礦山企業(yè)的礦產(chǎn)資源開采結束之后，其采礦土地用途消失，完全可以通過治理復墾大部分土地可以回歸原用途。但工業(yè)用地轉成農(nóng)用地，二者的土地價格差異，從自身經(jīng)濟利益考慮，使得礦山企業(yè)退出建設用地土地占用沒有積極性。
《通知》主要針對建立采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤的機制提出6項具體措施：統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局，鼓勵使用復墾修復騰退指標辦理用地手續(xù)，允許復墾修復的新增耕地用于占補平衡，妥善處理權屬問題和利益關系，規(guī)范復墾修復驗收和地類認定，強化組織實施和全過程監(jiān)管。
一、統(tǒng)籌規(guī)劃用地規(guī)模和布局。市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項目新增用地的布局、規(guī)模和時序，對采礦項目新增建設用地和存量采礦用地（包括義務人滅失的歷史遺留廢棄采礦用地、存在義務人的已辦理建設用地審批手續(xù)的采礦用地）復墾修復作出空間安排，列出采礦項目清單。在符合“三區(qū)三線”管控規(guī)則的前提下，將采礦項目用地布局納入國土空間規(guī)劃“一張圖”，作為審批采礦項目新增用地的規(guī)劃依據(jù)。本措施第一次提出市縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間總體規(guī)劃要明確能源礦產(chǎn)資源安全底線管控要求，合理安排采礦項目新增用地的布局、規(guī)模和時序。將能源礦產(chǎn)資源開發(fā)放到國家安全戰(zhàn)略高度，解決了采礦用地不在規(guī)劃內的建設用地上，需要規(guī)劃調整的許可審批，周期長且程序復雜問題。采礦用地不再無規(guī)劃可依，為已取得采礦權礦山企業(yè)報批采礦用地提供了有力依據(jù)，不再只是望“礦”興嘆。本措施的制定為采礦用地納入國土空間規(guī)劃探索積累了實踐經(jīng)驗，可為修訂《礦產(chǎn)資源法》提供實踐支撐。
二、鼓勵使用復墾修復騰退指標辦理用地手續(xù)。采礦項目新增用地依法依規(guī)辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)，采礦企業(yè)可對本企業(yè)在本地區(qū)（省域范圍內，下同）依法取得的采礦用地進行復墾修復并使用騰退指標，也可對本地區(qū)歷史遺留廢棄采礦用地進行復墾修復并使用騰退指標，新增建設用地面積不得高于復墾修復為農(nóng)用地的面積。該措施明確地方政府和采礦企業(yè)可以通過將采礦項目新增用地與復墾修復存量采礦用地相掛鉤，解決計劃指標和耕地占補平衡問題。采礦企業(yè)自有的已辦理建設用地審批手續(xù)的存量采礦用地，在開采結束并復墾修復后，允許使用騰退的指標，舉個例子，某礦山企業(yè)今年復墾修復存量采礦用地500畝，這500畝土地就可以置換礦山企業(yè)新項目需要新增用的建設用地指標，不再擠占該地區(qū)計劃建設用地指標。這一舉措激活了采礦企業(yè)復墾修復存量采礦用地的積極性，盤活復墾存量采礦用地，不僅滿足企業(yè)采礦用地合理需求，還很大程度上降低了企業(yè)新增項目用地成本。
三、允許復墾修復的新增耕地用于占補平衡。采礦企業(yè)將本企業(yè)依法取得的采礦用地或歷史遺留廢棄采礦用地復墾為可長期穩(wěn)定利用耕地的，經(jīng)核定報備后可用于本企業(yè)在本地區(qū)采礦項目落實占補平衡。該措施鼓勵引導礦山企業(yè)參與工礦廢棄地生態(tài)修復，按照“誰修復，誰受益”的原則，歷史遺留廢棄采礦用地，除政府外，鼓勵企業(yè)投資進行復墾，礦山企業(yè)如果沒有存量采礦用地，也可以積極參與所在地歷史遺留廢棄采礦用地的復墾項目，騰退的指標用于企業(yè)自身新采礦項目。
四、妥善處理權屬問題和利益關系。礦產(chǎn)資源開采確需征收土地的，應當符合《土地管理法》規(guī)定的土地征收公共利益用地情形。不符合法定可以征收情形的，可以在辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)后按照《土地管理法》規(guī)定通過集體建設用地土地使用權入股、聯(lián)營，或者按照國家統(tǒng)一部署通過集體經(jīng)營性建設用地入市等方式保障采礦用地合理需求。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國有土地使用權人使用自有土地采礦，只需辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)。由于2019年新修訂的《土地管理法》縮小了征地范圍，除由政府組織實施的能源基礎設施建設需要用地外，大部分經(jīng)營性采礦用地已無法通過土地征收方式進行供地。此外，采礦用地采礦生產(chǎn)完成后大部分土地可恢復原地類屬性，不具有建設用地的持續(xù)性，且采礦用地大部分在農(nóng)村。該項措施考慮到這些實際情況，提出了農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、國有土地使用權人使用自有土地采礦，只需辦理農(nóng)用地轉用審批手續(xù)用地路徑。
五、規(guī)范復墾修復驗收和地類認定。存量采礦用地復墾修復應因地制宜、實事求是確定土地用途，由地方自然資源主管部門會同有關部門依據(jù)相關法律法規(guī)、技術標準、合同約定等進行驗收。通過驗收的復墾修復地塊，經(jīng)年度國土變更調查或日常變更機制認定地類和面積后，方可掛鉤使用。原則上應先復墾修復、再使用騰退指標。黨中央、國務院確定的涉及穩(wěn)增長和能源資源安全的采礦項目急需使用土地的，在采礦企業(yè)提供復墾修復方案或與政府簽訂騰退歸還指標的協(xié)議，并承諾在一定期限內（一般不超過2年）完成復墾修復并歸還騰退指標后，可以先行使用。復墾修復后土地的管理，由各省（區(qū)、市）結合實際制訂實施細則。該舉措重在保供急需，且采礦企業(yè)難以在短時期復墾或通過其他方式獲得足量補充耕地的情況下，對于符合條件的重大項目，也可以承諾方式落實耕地占補平衡，解決采礦項目的補充耕地需求。同時，也明確了驗收監(jiān)管措施，要依據(jù)法律法規(guī)、技術標準及相關規(guī)定，嚴把復墾修復質量關，特別要確保復墾修復形成的耕地及其他農(nóng)用地質量達到土壤環(huán)境質量要求和相關安全利用標準。
六、強化組織實施和全過程監(jiān)管。各省（區(qū)、市）要根據(jù)本通知要求結合實際制訂實施細則，對存量采礦用地復墾修復驗收和騰退指標使用情況負總責。部做好政策實施情況監(jiān)管，定期開展抽查檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時督促整改。省級以上自然資源主管部門要將采礦用地復墾修復騰退的指標、空間位置和審批情況納入全國國土空間用途管制監(jiān)管系統(tǒng)實行統(tǒng)一管理。為了把好政策用好，避免違規(guī)風險，該措施明確限定了存量采礦用地范圍、復墾修復質量控制、復墾修復驗收管理具體要求，加強采礦用地復墾修復的全過程監(jiān)管。
總體來看，《通知》在現(xiàn)有政策基礎上多途徑、差別化統(tǒng)籌保障采礦用地合理需求，充分調動采礦企業(yè)和地方的積極性，堅持嚴格規(guī)范和保障服務并重，最大限度釋放政策紅利，這些具體措施充分體現(xiàn)了為穩(wěn)經(jīng)濟、促發(fā)展做好要素保障的政策導向。（揣新）
