李新創
中國是世界上最大的粗鋼生產和消費國家，2020年粗鋼產量占全球粗鋼產量的57%。我國鋼鐵行業碳排放量占全球鋼鐵碳排放總量的60%以上，占全國碳排放總量的15%左右，是31個制造業門類中碳排放量最大的行業，是實現碳達峰目標和碳中和愿景的重要組成部分。2021年政府工作報告提出，“扎實做好碳達峰、碳中和各項工作。制定2030年前碳排放達峰行動方案，優化產業結構和能源結構……加快建設全國用能權、碳排放權交易市場，完善能源消費雙控制度；實施金融支持綠色低碳發展專項政策，設立碳減排支持工具”。開展碳交易是落實碳達峰、碳中和目標任務的重要手段，鋼鐵行業作為擬首批納入全國統一碳市場的八個重點行業之一，必須加快構建完善的碳交易市場體系。
鋼鐵行業低碳發展政策要求
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會確定碳排放達峰后穩中有降的2035年遠景目標。2020年12月18日，中央經濟工作會議確定2021年八大重點任務之一是做好碳達峰、碳中和工作。2021年2月19日，中央深改委第十八次會議強調，建立健全綠色低碳循環發展的經濟體系，統籌制定2030年前碳排放達峰行動方案。2021年2月22日，國務院印發《關于加快建立健全綠色低碳循環發展經濟體系的指導意見》，提出加快實施鋼鐵、石化等行業綠色化改造。
當前，國家正在組織編制《碳排放達峰行動計劃》，將從行業、地方、技術等層面分別開展頂層設計。冶金工業規劃研究院正在配合國家相關部門制定《鋼鐵行業碳達峰及降碳行動計劃》。為貫徹落實國務院2021年“做好碳達峰、碳中和工作”重點任務，近期多部委也作出相關部署。生態環境部出臺了《碳排放權交易管理辦法（試行）》等一系列碳交易管理政策；工業和信息化部提出2021年要堅決壓縮粗鋼產量，同時將制定鋼鐵等重點行業碳達峰路線圖；國家發展改革委將從調整能源結構、推動產業結構轉型、提升能源利用率等六方面推動實現碳達峰、碳中和；財政部將研究碳減排相關稅收問題，積極支持應對氣候變化相關工作；國家能源局將繼續加大煤炭的清潔化開發利用，加大油氣勘探開發力度，加快風能、太陽能、生物質能等非化石能源的開發利用；中國人民銀行明確“落實碳達峰、碳中和”是僅次于貨幣、信貸政策的第三大工作，將引導金融資源向綠色發展領域傾斜，推動建設碳排放交易市場為排碳合理定價。
目前，上海、江蘇、廣東、福建、海南、青海、天津、浙江等8省（市）提出在全國碳達峰之前率先碳達峰，北京、天津、上海、河北、山西、江蘇、安徽、福建、江西、山東、河南、陜西、遼寧、湖北、海南、四川、甘肅、西藏等20個省（直轄市、自治區）2021年將研究制定實施二氧化碳排放達峰行動方案。其中，天津提出制定實施碳排放達峰行動方案，推動鋼鐵等重點行業率先達峰，協同推進減污降碳；上海著力推動電力、鋼鐵等重點領域和重點用能單位節能降碳，確保在2025年前實現碳排放達峰；湖南提出推進鋼鐵、建材等重點行業綠色轉型。
結合現階段國家形勢發展要求分析，預判鋼鐵行業低碳政策發展將呈現以下特征，如表1所示。
國際碳交易市場發展歷程
碳排放權是指參與碳排放權交易的單位和個人依法取得向大氣排放溫室氣體的權利。碳排放權交易也稱為“總量控制與排放交易”機制，簡稱“限額—交易”機制，是指在一定管轄區域內，確立一定時限內的碳排放配額總量，并將總量以配額的形式分配到個體或組織，使其擁有合法的碳（溫室氣體）排放權利，并允許這種權利像商品一樣在交易市場的參與者之間進行交易，確保碳實際排放量不超過限定的排放總量，以成本效益最優的方式實現碳排放控制目標的市場機制。
1997年12月，在《聯合國氣候變化框架公約》基礎上形成的《京都議定書》，第一次將溫室氣體減排提升到國際法律層面上，創新性地通過引入市場機制來解決“全球氣候”這種稀缺性“公共物品”的優化配置問題。目前，全球范圍內約有21個碳交易體系在29個轄區生效，占全球國內生產總值的42%，全球溫室氣體排放量的9%由這些體系覆蓋。同時，另外有24個國家政府正在考慮建立碳交易體系以實現氣候目標。應該說，碳交易已經成為全球應對氣候變化的主要手段。見表2。
歐盟于2019年10月提出擬在不違反世界貿易組織（WTO）規則的情況下建立“碳邊境調節機制”的計劃，對進口發展中國家高耗能產品征收碳關稅。該計劃希望通過這項措施，向發展中國家施加減排壓力，轉嫁環境治理的責任和成本；削弱中國等發展中大國的制造業出口競爭力，保護并提升本國企業競爭力。目前，歐盟正就相關事項進行意見征詢，具體方案預計在2021年6月之前出臺，并號稱在2023年之前實施。
我國鋼鐵行業碳排放交易實踐
我國自2013年起推動北京、上海、廣東、天津、深圳、湖北、重慶7個試點省（直轄市）的碳排放權交易工作。2016年底，四川、福建兩個非試點地區的碳市場也相繼開市。據統計，已參與碳交易試點的鋼鐵企業覆蓋全國約1/7的粗鋼產量。鋼鐵企業通過地方碳排放權交易試點實踐，在推動碳減排方面發揮了積極作用，同時也積累了一定經驗。通過開展MRV（碳排放的量化與數據質量保證的過程）、碳核查培訓等基礎能力建設，鋼鐵企業總體低碳發展水平獲得提升；通過提高能效推動低碳發展的工作，取得了不同程度的節能降碳效果；處于碳交易試點地區的鋼鐵企業經過幾年的履約，在碳資產管理、碳交易策略等方面具有更好的經驗，部分優秀企業已經成立了專業化碳資產公司，組建了專門的碳排放管理機構。
碳排放權交易試點為我國鋼鐵行業增強低碳發展意識、理念，促進低碳行動方面奠定了堅實基礎，但全行業碳交易市場的建設仍面臨嚴峻挑戰。主要體現在以下方面：
一是多數企業仍不熟悉碳市場及規則。目前，主要產鋼大省，如河北、江蘇、山東、遼寧等均不在試點碳市場區域，未真正參與過碳交易，對于碳市場履約、交易等規則、注冊登記和交易系統仍不熟悉。
二是各試點地區碳交易機制存在區別。各試點交易地區立足本區域發展實際設計了獨具特色的碳交易機制，包括配額分配機制、履約機制、存儲和抵消機制等，但在鋼鐵行業內尚未建立起全國統一的碳交易機制。
三是市場化機制作用發揮不足。部分試點碳排放權交易的完成仍以政府為主導，市場參與程度較低，市場調節作用較弱，政府的決策成為企業行動、碳交易市場變動的導向，無法形成真正的市場價格。
四是低碳標準體系亟須建立。鋼鐵行業低碳標準體系是鋼鐵行業低碳標準立項的重要依據和宏觀指導。目前我國還沒有建立起完善的鋼鐵行業低碳標準體系，包括碳交易機制、低碳技術、溫室氣體排放監測方法、低碳產品等多方面標準均有待完善。
構建鋼鐵行業碳交易市場體系的路徑建議
在“十四五”期間，圍繞鋼鐵行業全國統一碳市場建設，應重點開展以下幾方面工作：
一是制定科學合理、可監測、可計量、可評估的碳配額分配機制。國內外經驗表明，決定碳市場平穩有效運行的核心要件是配額的初始分配。從國際經驗來看，目前常用的分配方法包括“祖父法”和“基準線法”。中國碳市場主要采用“基準線法”、歷史強度法兩種配額分配方法。為了更好地體現公平性，中國鋼鐵行業應加快建立基于焦化、燒結、煉鐵、轉爐煉鋼、電爐煉鋼等主要碳排放工序的“基準線法”配額分配方式。
二是建立基于生產全流程碳足跡核算方法。對重點企業定量化地分配碳排放控制目標（碳排放配額分配），并事后監測評估配額管控目標是否實現（履約）是公認合理的碳交易管理方式。為實現將配額管控目標在企業層面進行考核管理，應加快制定覆蓋鋼鐵生產全流程的碳足跡核算方法，為“自下而上”制定碳排放控制目標提供技術支撐及解決方案。
三是構建碳排放數據采集、管理、監測預警、監督考核體系。數據是碳交易的基礎，碳市場穩定運行的重中之重也是“數據質量”。應充分將數字化、智能化技術與碳交易有效銜接，建立“政府—企業—設施”三級數據采集、管理、監測預警、監督考核體系，并實現智能化管控，與常規污染物的有效協同。
四是建立統一的碳減排成本核算方法。碳交易通過市場使碳排放權的稀缺價值得以充分挖掘，使減排主體能夠在信息更加對稱的機制下對減排的投資收益予以決策，實現全社會節能減排成本最小化，制定統一規范的鋼鐵行業碳減排成本核算方法是一種有效的經濟工具，將促進各行業，以及行業內企業之間開展對標，激勵開展碳減排。同時，充分發揮碳交易市場資源配置的決定性作用，促進資源向環境效益更優的企業聚集，促進技術創新。
五是加快低碳標準體系的制訂與完善。堅持以先進標準引領產業整體技術水平和質量水平提升，堅持系統規劃鋼鐵行業低碳標準體系框架，堅持增加低碳標準的市場供給，來激發市場活力，構建政府主導制定的標準與市場自主制定的標準協同發展、協調配套的低碳標準體系。
充分利用碳交易市場推動高質量發展
碳交易市場與實現高質量發展具有內在一致性，鋼鐵行業應充分利用碳交易市場化機制，推動行業實現高質量碳達峰，助力碳中和愿景實現。
一是發揮碳交易市場作用，做強做優先進企業。碳配額分配方案遵循“獎勵先進、懲戒落后”總體原則，綠色發展水平好、碳排放指標低的鋼鐵企業將從碳市場獲得更多的碳排放收益，碳交易市場的建立將有利于通過市場化手段促進先進企業進一步做大做強。
二是發揮碳交易市場作用，促進技術創新。碳交易市場的建設，將切實調動行業、企業減污降碳的主動性、積極性和創造性，促進鋼鐵企業進一步加快創新驅動，搶占技術創新至高點，打造低碳競爭力。同時，碳交易市場也為企業開展技術創新提供了新的資金來源。
三是發揮碳交易市場作用，發展綠色金融創新。通過發揮碳交易機制平臺作用，完善、健全、深化鋼鐵行業綠色金融體系，并通過吸引更多金融機構參與碳市場交易，豐富碳衍生品等碳市場交易品種，引導金融資源助推碳市場發展，為鋼鐵企業實現碳達峰、碳中和提供新的融資渠道。
四是發揮碳交易市場作用，壯大綠色低碳產業發展。碳交易有利于促進鋼鐵行業加快產業結構調整、能源結構優化，有利于推動綠色低碳產業做大做強，建設一批高水平、專業化綠色低碳產業服務公司，成為鋼鐵行業培育新經濟、積聚新動能、發展新優勢的重要內容。
（作者系冶金工業規劃研究院黨委書記、總工程師，俄羅斯自然科學院外籍院士）
