英國是現(xiàn)代鋼鐵工業(yè)的發(fā)源地。18世紀，工業(yè)革命率先在英國興起，隨著蒸汽機和煤炭投入使用，英國鋼鐵工業(yè)開始快速發(fā)展。19世紀是英國鋼鐵工業(yè)的鼎盛時期。這一時期，英國實現(xiàn)了貝塞麥轉(zhuǎn)爐煉鋼法、西門子—馬丁平爐煉鋼法、堿性煉鋼法和合金鋼發(fā)明等技術(shù)突破，使得廉價鋼的大規(guī)模生產(chǎn)成為現(xiàn)實。這一時期，英國在世界鋼鐵市場占據(jù)主導地位，鋼鐵產(chǎn)量曾一度占世界總產(chǎn)量的60%以上。20世紀以來，英國鋼鐵工業(yè)逐漸被美國、德國等趕超，占世界粗鋼產(chǎn)量的比重不斷下滑，總體呈現(xiàn)波動增長、快速達峰、峰后減量、峰后復蘇及持續(xù)減量5個階段。

　　（一）波動增長期（1900年—1947年）

　　20世紀以后，美國、德國等國家開始崛起，并在技術(shù)和產(chǎn)量上逐漸趕上甚至超越英國。1900年—1947年，受兩次世界大戰(zhàn)影響，英國粗鋼產(chǎn)量雖然仍在波動增長，但其在世界鋼鐵工業(yè)中的主導地位被美國替代，粗鋼產(chǎn)量占世界總產(chǎn)量的比重逐漸下降至10%左右。其中，一戰(zhàn)期間，由于戰(zhàn)爭對英國傳統(tǒng)工業(yè)的打擊，英國粗鋼產(chǎn)量一度回落至500萬噸以下。在經(jīng)歷了短暫的回暖后，1929年—1933年，生產(chǎn)與消費的矛盾再次爆發(fā)，世界工業(yè)生產(chǎn)水平大幅倒退，英國粗鋼產(chǎn)量在1931年再次回落到500萬噸水平。

　　隨著1946年世界第一臺實驗型連鑄設(shè)備投入使用，英國鋼鐵生產(chǎn)效率大幅提升。同時，1953年保守黨政府通過了去國有化的鋼鐵法令，此后英國開始興建新鋼廠，鋼鐵產(chǎn)量穩(wěn)步增加。1948年—1970年，英國鋼鐵產(chǎn)量快速增長，1970年英國粗鋼產(chǎn)量達到2830萬噸的峰值。

　　1970年以后，英國鋼鐵發(fā)展再次陷入瓶頸，進入峰后減量期。原料供給吃緊的問題突出，富礦和優(yōu)質(zhì)煤資源儲量逐年下降。同時，英國經(jīng)濟從20世紀60年代后期開始走向衰落，從鋼鐵行業(yè)看也是相同軌跡。雖然鋼鐵產(chǎn)量有時小幅提升，但行業(yè)整體后勁不足。

　　1981年以后，通過淘汰落后產(chǎn)能、提高產(chǎn)品附加值、促進私有化等措施，英國鋼鐵工業(yè)實現(xiàn)了短暫的峰后復蘇。粗鋼產(chǎn)量由1980年的1128萬噸增加至1988年的1895萬噸。

　　（五）持續(xù)減量期（1989年以后）

　　1989年后，世界經(jīng)濟走向全球化，英國鋼鐵工業(yè)開始面臨來自更多國家鋼企的競爭和挑戰(zhàn)。由于英國人工成本較高，鋼鐵出口不具備成本優(yōu)勢。同時，1989年后，英國制造業(yè)、工業(yè)增加值占GDP的比重一路走低，國內(nèi)對鋼鐵的消費需求趨弱，英國鋼鐵進入持續(xù)減量期，2023年英國粗鋼產(chǎn)量降至560萬噸。進入21世紀以后，英國已成為鋼鐵凈進口國。

　　英國鋼鐵工業(yè)應(yīng)對達峰的經(jīng)驗和教訓

　　經(jīng)驗：產(chǎn)能產(chǎn)量管理、大規(guī)模整合、專業(yè)化高端化發(fā)展、技術(shù)改造、政策扶持

　　英國鋼產(chǎn)量在1970年達到2830萬噸峰值（1971年就業(yè)人數(shù)達到32萬人），重工業(yè)化階段逐步完成，鋼材消費增速減緩。1973年，第一次石油危機爆發(fā)，包括英國在內(nèi)的西歐鋼鐵工業(yè)迅速陷入產(chǎn)能過剩困境，企業(yè)嚴重虧損，于20世紀70年代中后期開始進入調(diào)整期。20世紀70年代末、80年代初，英國鋼鐵工業(yè)在歐共體的政策框架下，結(jié)合本國國情采取了化解過剩產(chǎn)能、提高產(chǎn)品附加值和節(jié)能技術(shù)改造等系列措施，以及在進入結(jié)構(gòu)調(diào)整期前推動的兼并重組，一定程度上都促進了20世紀80年代行業(yè)的觸底復蘇及生產(chǎn)效率提升。

　　第一，實施鋼鐵產(chǎn)能產(chǎn)量管理。一是發(fā)揮行政干預(yù)作用，嚴格限制產(chǎn)能新增，關(guān)閉大量效率低下的落后產(chǎn)能。1977年，歐共體提出達維尼翁計劃，要求限制歐共體的鋼鐵產(chǎn)能增加；1981年3月，歐共體規(guī)定減產(chǎn)計劃是國家提供援助的前提條件等。二是發(fā)揮市場作用，促使鋼鐵企業(yè)逐步私有化，逐步減少或取消對鋼鐵工業(yè)的財政補貼。1986年，歐共體發(fā)布《限制政府對鋼鐵工業(yè)補貼的相關(guān)條例》，提出徹底終止資源出口限制協(xié)議和對鋼鐵產(chǎn)業(yè)的優(yōu)惠融資政策，迫使企業(yè)在激烈的市場競爭中自行削減產(chǎn)能。三是實施產(chǎn)量限制措施。通過達維尼翁計劃提出的配額制度，對各成員國鋼鐵產(chǎn)量和大多數(shù)品種鋼材貿(mào)易量實行限額制；1980年，歐共體決定在1980年第4季度至1981年上半年實行鋼鐵工業(yè)緊急計劃，強制削減13%~20%的鋼鐵產(chǎn)量。四是實施“自愿限制”。經(jīng)歐洲委員會同意，歐共體通過了限制成員國對本國鋼鐵企業(yè)資助的決定，這就是著名的“自愿限制協(xié)議”。根據(jù)此協(xié)議，成員國僅能為主動降低產(chǎn)能的企業(yè)提供裁員、新技術(shù)研發(fā)及技術(shù)改造方面的資助并安排失業(yè)人員再就業(yè)，以此促進缺乏競爭力的企業(yè)退出市場。該協(xié)議的制定，為歐共體成員國鋼鐵工業(yè)的重建和合理化改造提供了穩(wěn)定的政策環(huán)境。

　　第二，推動大規(guī)模整合。1951年，工黨政府在保守黨和私營業(yè)主的阻力下實現(xiàn)鋼鐵國有化。僅僅過了兩年，丘吉爾上臺后，保守黨政府就通過了去國有化的鋼鐵法令。法令實施后，英國政府投資興建鋼廠，一定程度上改善了英國鋼鐵工業(yè)布局過于分散的問題。在進入結(jié)構(gòu)調(diào)整期前的1967年，英國議會通過鋼鐵法案。此后不久，在工黨政府領(lǐng)導下，全英范圍內(nèi)90%的鋼鐵生產(chǎn)企業(yè)被納入公有制，其中21家鋼鐵企業(yè)合并重組成為英國鋼鐵公司（British Steel Company）。上世紀60年代末，英國鋼鐵公司產(chǎn)量占全國的70%以上，其45％的產(chǎn)品在國內(nèi)銷售，大大減少了企業(yè)間的無序競爭和重復建設(shè)，促進了行業(yè)自律。

　　第三，推動產(chǎn)業(yè)專業(yè)化、高端化發(fā)展。支持鋼鐵企業(yè)通過兼并重組、優(yōu)化生產(chǎn)布局實施專業(yè)化生產(chǎn)，淘汰不具備競爭力的產(chǎn)線，集中力量發(fā)展優(yōu)勢品種。如英鋼公司根據(jù)產(chǎn)品種類分為扁材部、長材部。其中，斯康索普廠主要生產(chǎn)長材，蘭韋恩廠、塔博托港廠主要生產(chǎn)扁平材（帶鋼），肖頓廠生產(chǎn)鍍鋅板，埃維帕爾廠、埃羅斯特廠、維林德爾廠生產(chǎn)鍍錫板，專業(yè)化鋼管廠生產(chǎn)鋼管。英鋼公司通過專業(yè)化分工減少廠際間產(chǎn)銷矛盾和無序競爭，并促進產(chǎn)品結(jié)構(gòu)高端化。

　　第四，重視以技術(shù)改造促進競爭力提升。一是提升連鑄比。英國全國連鑄比由1979年的16.9％迅速提升至1998年的94.4％，超過世界平均連鑄比83.8％約10個百分點。二是推行節(jié)能技術(shù)改造。在煉鐵方面，通過提高焦炭和燒結(jié)礦質(zhì)量，改進高爐控制技術(shù)，降低高爐焦比，進行富氧噴煤；在煉鋼方面，回收轉(zhuǎn)爐煤氣，減少鋼鐵料消耗，提高煉鋼自動控制水平；在軋鋼方面，推動鋼坯熱裝熱送、加熱爐節(jié)能改造等。通過節(jié)能技術(shù)改造，英國噸鋼能耗由1980年的956.6千克標準煤降至1987年的691千克標準煤，降幅為27.8%。

　　第五，政府支持促進社會保障和再就業(yè)。雖然英國政府沒有采取國有化措施來重振鋼鐵行業(yè)，但對關(guān)閉生產(chǎn)線的區(qū)域?qū)嵤┨峁┵Y金、減免稅收等支持政策，以促進當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展，增強吸納鋼鐵企業(yè)失業(yè)員工的能力，并在提供社會保障和再就業(yè)培訓方面發(fā)揮積極作用。社會保障方面，成熟的養(yǎng)老金體系為下崗工人提供了一定的福利保障，工人也可申請失業(yè)救濟金、政府福利房等。再就業(yè)方面，政府提供培訓和信息，引導失業(yè)工人再就業(yè)。

　　通過上述措施，1975年—1988年，英國鋼鐵產(chǎn)能減少1187萬噸。大規(guī)模的產(chǎn)能和人員削減，促進了生產(chǎn)效率大幅提升。1988年，英國轉(zhuǎn)爐數(shù)量較1975年減少39%，產(chǎn)量卻增加了35.8%。1986年，英國鋼鐵工業(yè)就業(yè)人數(shù)僅5.2萬人，較1972年減少77.4%，勞動生產(chǎn)率卻大幅提高，超過了當時的美國，與日本和原聯(lián)邦德國接近。同時，英國鋼鐵聯(lián)合企業(yè)的主要技術(shù)經(jīng)濟指標逐步提升，20世紀90年代達到了世界一流水平，生產(chǎn)經(jīng)營逐步扭虧為盈。

　　教訓：宏觀管理不善、資金投入不足、忽視資源保障

　　從長周期來看，上述措施并未從根本上扭轉(zhuǎn)英國鋼鐵工業(yè)不斷走下坡路的大勢。1980年，英國鋼產(chǎn)量達到1128萬噸觸底后，1988年又回升至1895萬噸的階段性峰值，此后持續(xù)震蕩下行，再未突破2000萬噸。2023年，鋼產(chǎn)量僅560萬噸，占世界總量的0.3%。1980年的就業(yè)人數(shù)較峰值期下降近一半，20世紀80年代末又降至10萬人以下，90年代以來持續(xù)下降，2023年就業(yè)人數(shù)僅3.3萬人左右。總體看，英國鋼鐵工業(yè)長周期的衰退有國內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、能源危機、經(jīng)濟全球化沖擊等外部因素影響，更多是產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展失調(diào)、逐步喪失國際競爭力帶來的，主要體現(xiàn)在缺少國家戰(zhàn)略重視和有效支持、缺少必要的資金投入、忽視資源保障體系建設(shè)等方面。

　　一是缺少系統(tǒng)、穩(wěn)定、長期的產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略。經(jīng)歷兩次世界大戰(zhàn)后，英國國力受到影響，鋼鐵行業(yè)投資遭壓縮，政府在鋼鐵行業(yè)政策上也搖擺不定。從上世紀80年代起，英國政府又開始推行“去工業(yè)化”戰(zhàn)略，即通過對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行重新調(diào)整和布局，不斷壓縮鋼鐵、化工等傳統(tǒng)制造業(yè)的發(fā)展空間，將汽車生產(chǎn)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)遷移到勞動力和生產(chǎn)成本較低廉的發(fā)展中國家，集中精力發(fā)展金融、服務(wù)業(yè)等非實體經(jīng)濟。盡管2008年金融危機的慘痛教訓令英國開始討論和實踐再工業(yè)化，提出重振鋼鐵工業(yè)，但英國政府始終缺乏全面、長期、穩(wěn)定的工業(yè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，導致再工業(yè)化進程緩慢，效果不盡如人意。

　　二是持續(xù)的投資不足難以支撐各階段的轉(zhuǎn)型發(fā)展需要。1970年以后，英國鋼鐵工業(yè)已經(jīng)比較落后。1973年，英國鋼鐵公司宣布了十年計劃，希望投資30億英鎊改造升級舊廠房設(shè)備，使公司1983年鋼產(chǎn)量達到3700萬噸，并借此扭轉(zhuǎn)英國鋼鐵發(fā)展頹勢。但由于該公司成立之后連年虧損，只有兩年實現(xiàn)微盈利，英國經(jīng)濟又在20世紀70年代后期惡化，鋼鐵投資受到影響，十年計劃始終未能落地。其實，英國在20世紀國有化和私有化兩種制度模式下，均未能對鋼鐵行業(yè)進行充分投資，成為私有化行業(yè)后，更難在困難時期獲得足夠的資金投入。

　　三是忽略了產(chǎn)業(yè)長期可持續(xù)發(fā)展的資源保障問題。進入20世紀70年代，英國鋼鐵工業(yè)陷入瓶頸期，其中最主要的原因來自原料供給短缺。英國國內(nèi)鐵礦石產(chǎn)量在1960年最高達到1740萬噸，到1976年下降至僅459萬噸，英國國內(nèi)富礦已基本開采殆盡。隨著易開采鐵礦石儲量的下降，英國對進口鐵礦石的依賴度逐漸上升，推動煉鋼原料成本大幅上漲。此外，英國大部分煤田表層已開采完畢，優(yōu)質(zhì)煤資源儲量大幅下降，煤炭開采成本較早期大幅提高。

　　對我國鋼鐵工業(yè)發(fā)展的啟示

　　縱觀英國鋼鐵工業(yè)發(fā)展史，粗鋼產(chǎn)量占據(jù)世界半壁江山長達85年之久，后逐漸被美國、德國、前蘇聯(lián)、日本等國超越。其在1970年達峰后面臨產(chǎn)能過剩、原料成本高企等多方面困境，盡管采取的一系列措施促進了行業(yè)的短期復蘇，但并未從根本上改變長期萎縮的態(tài)勢。英國鋼鐵工業(yè)達峰后產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的經(jīng)驗值得借鑒，教訓也值得反思。

　　一是國家層面持續(xù)開展系統(tǒng)性戰(zhàn)略引導。歷史上，美國也在某些階段更加看重新興行業(yè)對經(jīng)濟的帶動作用，但始終未降低對傳統(tǒng)鋼鐵工業(yè)的重視程度，并在不同階段提供了關(guān)鍵且必要的保護，維持了鋼鐵工業(yè)的競爭力。但英國在粗鋼產(chǎn)量達峰后，缺乏國家層面的合理引導和長遠考量，屢屢錯失發(fā)展良機，難以實現(xiàn)長遠發(fā)展。我國歷來重視經(jīng)濟發(fā)展頂層設(shè)計，從“一五”計劃到“四五”計劃均對鋼鐵行業(yè)有明確的方向指引，“五五”計劃到“十四五”規(guī)劃期間制定了鋼鐵產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、調(diào)整和振興規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策及支撐政策體系，保障了我國鋼鐵工業(yè)各個階段的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。當前，我國粗鋼產(chǎn)量剛剛達峰，正值“十五五”規(guī)劃啟動之際，建議持續(xù)發(fā)揮好行業(yè)各方力量，做好鋼鐵工業(yè)達峰減量期戰(zhàn)略研究，謀劃好當前一個時期及中長期可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略路徑，設(shè)計好配套產(chǎn)業(yè)政策支撐體系，引導我國鋼鐵行業(yè)平穩(wěn)達峰、平穩(wěn)度峰、發(fā)展常青。

　　二是研究建立新階段產(chǎn)能產(chǎn)量調(diào)控及配套政策體系。包括英國在內(nèi)的西歐國家在鋼鐵行業(yè)達峰后，產(chǎn)能產(chǎn)量調(diào)控政策均取得了良好成效，值得我國鋼鐵行業(yè)學習借鑒。建議政府部門立足新階段行業(yè)發(fā)展特點，利用差別化的環(huán)保、能耗、碳排放、質(zhì)量、安全等政策，實施粗鋼產(chǎn)量配額制，結(jié)合行政、市場兩只手共同推動落后產(chǎn)能或劣勢產(chǎn)能逐步退出，促進資源要素真正往優(yōu)質(zhì)企業(yè)聚集，逐步形成公平公正的產(chǎn)能治理新機制。同時，深入研究鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能退出壁壘、暢通退出機制，制定鋼鐵行業(yè)總量下行階段的人員安置等系列政策。如可借鑒西歐國家設(shè)立專項資金解決行業(yè)在綠色轉(zhuǎn)型中工人失業(yè)和就業(yè)的問題，為再就業(yè)員工提供培訓補貼、求職補貼、異地就業(yè)補貼、安置補貼等。此外，研究由國家或行業(yè)龍頭企業(yè)牽頭設(shè)立兼并重組專項基金，向鋼鐵企業(yè)提供金融資助，減輕重組成本壓力。

　　三是以專業(yè)化分工協(xié)同優(yōu)化產(chǎn)品結(jié)構(gòu)。沒有專業(yè)化分工就難以形成協(xié)同發(fā)展合力。在結(jié)構(gòu)調(diào)整期，歐洲各國通過兼并重組、專業(yè)化分工實現(xiàn)了資源合理配置和優(yōu)勢品種的集約化發(fā)展，打造了多個特鋼強國，創(chuàng)建了多個世界名牌產(chǎn)品，如瑞典的工具鋼、軸承鋼，法國的不銹鋼，西班牙的汽車鋼，英國的馬口鐵等。目前，我國鋼鐵產(chǎn)品大而全，企業(yè)間同質(zhì)化競爭、集團內(nèi)部子公司間的同質(zhì)化競爭比比皆是。在粗鋼產(chǎn)量達峰后的新一輪結(jié)構(gòu)調(diào)整期，應(yīng)進一步刀刃向內(nèi)，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以兼并重組為契機促進專業(yè)化分工，集中力量發(fā)展優(yōu)勢品種，突破關(guān)鍵核心技術(shù)和產(chǎn)品，推動產(chǎn)品結(jié)構(gòu)總體往全球價值鏈中高端攀升。

　　四是高度重視資源保障體系建設(shè)。20世紀70年代達峰后，對進口原料的依賴大幅推高了英國鋼鐵工業(yè)生產(chǎn)成本，成為導致陷入發(fā)展困境的主要原因。而自然資源極其貧瘠的日本高度重視資源保障，20世紀60年代—70年代通過“走出去”進行資源全球化布局、全產(chǎn)業(yè)鏈布局，不僅保障了自身礦產(chǎn)資源的穩(wěn)定供應(yīng)，目前還成為鐵礦石凈出口國。我國粗鋼產(chǎn)量基數(shù)大，國內(nèi)礦產(chǎn)資源難以滿足粗鋼生產(chǎn)需要，未來一段時間，高度依賴進口礦的局面不會改變，加快構(gòu)建資源保障體系至關(guān)重要。建議政府部門進一步明確“兩個市場、兩種資源”戰(zhàn)略的重要性，將建立我國海外資源戰(zhàn)略保障體系納入國家長期戰(zhàn)略統(tǒng)籌考慮，相關(guān)部門成立部際聯(lián)席會，出臺相關(guān)政策鼓勵和支持國內(nèi)企業(yè)開展國外資源勘查開發(fā)，保障我國鋼鐵行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展所需的鐵礦、廢鋼、鎳、鉻、錳、焦煤等資源自主可控。

　　五是強化綠色低碳轉(zhuǎn)型的財稅與資金支持。建議進一步引導金融資源支持鋼鐵行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型，將應(yīng)對氣候變化議題納入國家支出預(yù)算，支持鋼鐵企業(yè)實施高水平綠色低碳技術(shù)改造；健全完善鋼鐵行業(yè)綠色金融標準體系，修訂綠色產(chǎn)業(yè)目錄、綠色信貸標準等，確保金融支持轉(zhuǎn)型可量化、可執(zhí)行；建議央行將綠色發(fā)展指標納入對商業(yè)銀行、保險和證券部門的評定考核體系，各金融機構(gòu)將發(fā)展可再生能源、資助低碳技術(shù)研發(fā)、塑造綠色產(chǎn)業(yè)鏈體系等納入綠色金融的支持范疇，加強對鋼鐵行業(yè)綠色低碳轉(zhuǎn)型項目重點支持，重點提高中長期貸款和直接融資比重；建立綠色低碳轉(zhuǎn)型項目財稅優(yōu)惠目錄，助力鋼鐵行業(yè)在減量發(fā)展時期順利實現(xiàn)綠色低碳轉(zhuǎn)型。（周園園 周秋月）