自2013年以來(lái)，我國(guó)的空氣質(zhì)量明顯改善，重污染天氣應(yīng)急管理已成為大氣污染防治的重要手段之一，在我國(guó)環(huán)境質(zhì)量改善過(guò)程中發(fā)揮了巨大的作用。

　　2013年國(guó)務(wù)院發(fā)布《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》，要求空氣質(zhì)量未達(dá)到規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的城市應(yīng)制定和完善重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，按不同污染等級(jí)確定企業(yè)限產(chǎn)停產(chǎn)措施。同年，環(huán)保部發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急管理工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)辦〔2013〕106號(hào)）、《城市大氣重污染應(yīng)急預(yù)案編制指南》（環(huán)辦函〔2013〕504號(hào)），確定了分級(jí)響應(yīng)模式，要求分級(jí)落實(shí)強(qiáng)制性減排措施，主要包括工業(yè)企業(yè)停產(chǎn)、限產(chǎn)、限排措施等。

　　2014~2016年環(huán)境保護(hù)部先后發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)重污染天氣應(yīng)急預(yù)案編修工作的函》（環(huán)辦函〔2014〕1461號(hào)）、《關(guān)于做好重污染天氣應(yīng)急預(yù)案修訂工作的函》（環(huán)辦應(yīng)急函〔2016〕1260號(hào)），明確提出把不同級(jí)別減排力度分解細(xì)化至具體行業(yè)、具體大氣污染源。要首先把工藝水平落后、污染治理水平低、環(huán)境違法行為多發(fā)、未按期完成治污任務(wù)、超排放標(biāo)準(zhǔn)或超總量控制排放的大氣污染源納入應(yīng)急減排范圍。明確不同行業(yè)、不同工藝流程的應(yīng)急減排措施，實(shí)施“一廠一策”，避免減排比例“一刀切”。

　　2017～2018年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》收官，《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》正式啟動(dòng)，提出重點(diǎn)區(qū)域?qū)嵤┣锒局攸c(diǎn)行業(yè)錯(cuò)峰生產(chǎn)，針對(duì)鋼鐵等高排放行業(yè)，制定錯(cuò)峰生產(chǎn)方案，實(shí)施差別化管理。差別化錯(cuò)峰生產(chǎn)首次在河北省唐山市開(kāi)展了試點(diǎn)，唐山市聘請(qǐng)冶金工業(yè)規(guī)劃研究院對(duì)全市35家鋼鐵企業(yè)按百分制量化打分，將鋼鐵企業(yè)分為綠、黃、紅三類，實(shí)施了分類管理。

　　2019年7月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)應(yīng)急減排措施應(yīng)對(duì)夯實(shí)應(yīng)急減排措施的指導(dǎo)意見(jiàn)》（環(huán)辦大氣函〔2019〕648號(hào)），其附件《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》首次建立了長(zhǎng)流程鋼鐵行業(yè)績(jī)效分級(jí)指標(biāo)體系，從污染治理技術(shù)等5個(gè)層面將鋼鐵行業(yè)分為A、B、C三級(jí)。同時(shí)，制定了不同級(jí)別預(yù)警期間的響應(yīng)措施，通過(guò)限制燒結(jié)、球團(tuán)、焦化、白灰及煉鐵等主要產(chǎn)污工序的生產(chǎn)負(fù)荷實(shí)現(xiàn)污染物減排的目的。文件中首次提出A級(jí)企業(yè)排放限值要全面達(dá)到超低排放水平。

　　2020年7月生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《重污染天氣重點(diǎn)行業(yè)應(yīng)急減排措施制定技術(shù)指南》（環(huán)辦大氣函〔2019〕340號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“340號(hào)文”），文件進(jìn)一步細(xì)化了長(zhǎng)流程鋼鐵企業(yè)績(jī)效分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，從有組織排放、無(wú)組織排放、監(jiān)控監(jiān)測(cè)水平、環(huán)境管理水平、運(yùn)輸方式、運(yùn)輸監(jiān)管6個(gè)層面將鋼鐵行業(yè)分為A、B、B-、C、D五級(jí)，明確提出A、B級(jí)有組織排放、無(wú)組織排放應(yīng)完成超低排放改造及評(píng)估監(jiān)測(cè)。修改了應(yīng)急響應(yīng)措施，將原以高爐限產(chǎn)為中心措施，配套燒結(jié)、球團(tuán)等工序限產(chǎn)的方式改為以控制轉(zhuǎn)爐爐數(shù)為中心措施，配套工序?qū)?yīng)限產(chǎn)的方式。一是有效解決了企業(yè)高爐停產(chǎn)難度大的問(wèn)題，提高了可操作性；二是通過(guò)控制粗鋼產(chǎn)量真正控制了企業(yè)的生產(chǎn)負(fù)荷及節(jié)奏，切實(shí)降低了污染物排放；三是降低核查難度及工作量，提升了核查效率。

　　2021年10月4日生態(tài)環(huán)境部辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范重污染天氣應(yīng)急減排措施的函》（環(huán)辦便函〔2021〕439號(hào)），進(jìn)一步規(guī)范了企業(yè)劃分、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、減排措施等相關(guān)內(nèi)容，進(jìn)一步明確了鋼鐵企業(yè)評(píng)級(jí)要求。

　　縱觀我國(guó)重污染天氣應(yīng)對(duì)政策中鋼鐵行業(yè)相關(guān)部分的發(fā)展，可以看出鋼鐵行業(yè)重污染應(yīng)對(duì)制度是一個(gè)不斷完善的過(guò)程。隨著時(shí)間的推移，重污染天氣績(jī)效分級(jí)及應(yīng)急響應(yīng)的政策日趨完善，已形成了層次分明、科學(xué)合理的績(jī)效分級(jí)體系及應(yīng)急減排制度，目的性、可操作性不斷增強(qiáng)，企業(yè)認(rèn)可程度不斷提升，真正在重污染天氣期間成為了保護(hù)環(huán)境空氣質(zhì)量、保衛(wèi)人民健康的利劍。

　　二、重污染天氣應(yīng)對(duì)工作取得的成果

　　自2013年以來(lái)，我國(guó)鋼鐵行業(yè)獲得了巨大發(fā)展，粗鋼產(chǎn)量從81313.89萬(wàn)噸增長(zhǎng)至106476.7萬(wàn)噸，漲幅達(dá)27.31%，其中京津冀地區(qū)鋼鐵產(chǎn)能占比30%。同時(shí)我國(guó)環(huán)境空氣質(zhì)量得到明顯改善，2021年，全國(guó)339個(gè)城市優(yōu)良天數(shù)比率平均為87.5%，同比上升0.5個(gè)百分點(diǎn)；PM2.5濃度平均為30微克/立方米，同比下降9.1%。全國(guó)平均霾日數(shù)21.3天，較2020年減少2.9天，較2016年減少16.6天；全國(guó)PM10、PM2.5平均濃度分別為54微克/立方米和30微克/立方米，較2020年分別降低3.6%、9.1%。京津冀周邊地區(qū)2020年P(guān)M2.5平均濃度較2013年下降51.87%；重度及以上污染天氣比例較2015年下降65%，見(jiàn)圖1和圖2。

圖1  全國(guó)粗鋼產(chǎn)量及京津冀周邊地區(qū)PM2.5年平均值變化趨勢(shì)

圖2  全國(guó)粗鋼產(chǎn)量及京津冀周邊地區(qū)重度以上污染天數(shù)比例變化趨勢(shì)

　　作為最主要的工業(yè)污染排放源之一，近年來(lái)鋼鐵行業(yè)污染物防治水平的快速提升及科學(xué)的重污染應(yīng)對(duì)機(jī)制均為區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量的改善做出巨大貢獻(xiàn)。首先持續(xù)推進(jìn)鋼鐵行業(yè)超低排放改造，鋼鐵企業(yè)環(huán)保水平大幅提升。截至2022年7月5日，已有49家鋼企完成了超低排放改造和評(píng)估監(jiān)測(cè)公示，其中28家完成了全過(guò)程超低排放改造，涉及粗鋼產(chǎn)能在1.7億噸左右；21家企業(yè)完成部分超低排放改造公示，涉及粗鋼產(chǎn)能約為1.3億噸。二是重污染天氣應(yīng)對(duì)的科學(xué)實(shí)施，通過(guò)差異化管理真正做到了環(huán)保水平高的企業(yè)多生產(chǎn)、少限產(chǎn)，有效避免了“劣幣驅(qū)除良幣”“鞭打快牛”等情況的出現(xiàn)，提升了企業(yè)進(jìn)行環(huán)保升級(jí)改造積極性。三是超低排放、績(jī)效分級(jí)指標(biāo)，清晰明確地指出了鋼鐵企業(yè)正確的改造方向及改造內(nèi)容，且改造評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一，客觀上最大程度地保證了評(píng)判的公平性。

　　隨著鋼鐵行業(yè)重污染天氣應(yīng)急管理和環(huán)保績(jī)效分級(jí)工作的不斷深入，在政策具體執(zhí)行的過(guò)程中，也出現(xiàn)了一些問(wèn)題，具體如下。

　　（一）績(jī)效分級(jí)難度大，評(píng)估全面性和專業(yè)性有待加強(qiáng)

　　鋼鐵工業(yè)是流程工業(yè)，包含焦化、燒結(jié)、球團(tuán)、煉鐵、煉鋼、白灰、軋鋼、發(fā)電等多個(gè)工序。而超低排放要求是全球范圍內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)要求最嚴(yán)、覆蓋范圍最廣、執(zhí)行難度最大的行業(yè)廢氣治理要求。鋼鐵行業(yè)的績(jī)效分級(jí)工作不僅要求評(píng)估人員熟悉鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)流程及特點(diǎn)，還需了解不同廢氣處理工藝的基本原理、掌握數(shù)十項(xiàng)行業(yè)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范要求，更需前期進(jìn)行大量的準(zhǔn)備工作，對(duì)評(píng)估人員綜合素質(zhì)要求較高，否則在現(xiàn)場(chǎng)評(píng)估時(shí)難以全面掌握企業(yè)的實(shí)際情況，抓不住重點(diǎn)，“走馬觀花”、“以管窺豹”，評(píng)級(jí)結(jié)果來(lái)源于既有印象或資料，從而不能準(zhǔn)確提供績(jī)效分級(jí)結(jié)果，導(dǎo)致資金投入大、環(huán)保水平高的企業(yè)“吃虧”。不僅不能在重污染天氣期間起到切實(shí)減少污染物排放量，削峰降速的作用，還嚴(yán)重打擊了企業(yè)改造的積極性，違背了差異化管控的初衷。

　　（二）非重污染天氣期間管控過(guò)于頻繁

　　重污染天氣應(yīng)急管控是空氣質(zhì)量保障的殺手锏，但近年來(lái)管控政策有被濫用的現(xiàn)象，比如在國(guó)家管控要求上采取進(jìn)一步的強(qiáng)化管控措施，或在未達(dá)到啟動(dòng)重污染天氣預(yù)警條件時(shí)頻繁采取日常管控。個(gè)別地區(qū)一年內(nèi)日常管控次數(shù)多達(dá)數(shù)十次，管控時(shí)間長(zhǎng)達(dá)上百天，嚴(yán)重影響企業(yè)生產(chǎn)節(jié)奏。鋼鐵生產(chǎn)流程長(zhǎng)、工序多，如果頻繁停限產(chǎn)，看起來(lái)是精準(zhǔn)管控，實(shí)際上是打亂了鋼鐵企業(yè)正常生產(chǎn)節(jié)奏，不僅導(dǎo)致能耗增加、物料倒運(yùn)增加、設(shè)備生產(chǎn)效率降低，還導(dǎo)致治理設(shè)施運(yùn)行不正常，故障頻發(fā)等問(wèn)題，不但減排的效果有限，還會(huì)引發(fā)負(fù)面的社會(huì)輿論。

　　（三）差異化不明顯、管控落實(shí)不到位

　　差異化管控是落實(shí)“科學(xué)治污、精準(zhǔn)治污”的有力抓手，是鼓勵(lì)企業(yè)創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)的有力舉措。但個(gè)別地區(qū)在落實(shí)差異化管控政策時(shí)，雖然對(duì)不同環(huán)保水平的企業(yè)也采取了差異化的管控措施，但是差別化不明顯；甚至在政策執(zhí)行過(guò)程中，還會(huì)通過(guò)優(yōu)惠政策放松對(duì)低級(jí)別企業(yè)的監(jiān)管，最終形成了變相的“一刀切”。該現(xiàn)象不僅嚴(yán)重打擊了治理水平及管理水平較高企業(yè)的積極性，助長(zhǎng)了水平差的企業(yè)的“僥幸”心理，更重要的是對(duì)政府公信力造成一定的負(fù)面影響。

　　（四）管控思路未能與時(shí)俱進(jìn)

　　目前，各地對(duì)鋼鐵企業(yè)的管控仍是以燒結(jié)、球團(tuán)裝備為主。在尚未開(kāi)展超低排放改造的區(qū)域，燒結(jié)工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例占全廠排放比例的60%以上，該方式有其一定的適用性。但隨著超低排放的深入進(jìn)行，鋼鐵企業(yè)污染物排放比重也發(fā)生了變化，據(jù)初步測(cè)算，完成超低排放改造的企業(yè)其燒結(jié)工序顆粒物、二氧化硫、氮氧化物排放比例已降至30%以下，而煉鐵、煉鋼、軋鋼工序比重上升，其中煉鐵、煉鋼、軋鋼工序顆粒物排放量約占全部排放量的50%以上，煉鐵及軋鋼工序二氧化硫、氮氧化物排放量占全部排放量的30%、50%左右。因此，仍以燒結(jié)工序?yàn)楣芸刂攸c(diǎn)實(shí)質(zhì)上并未真正抓住企業(yè)的排污特點(diǎn)，導(dǎo)致減排效果“事倍功半”。特別是近年來(lái)出現(xiàn)的針對(duì)燒結(jié)設(shè)備的長(zhǎng)周期、短時(shí)間、多頻次的管控行為，雖短期內(nèi)對(duì)污染物減排確起到一定效果，但整體看“弊大于利”，主要原因包括一是企業(yè)后續(xù)工序的生產(chǎn)負(fù)荷并非一定同步降低，減排效果大打折扣；二是因主體裝備、治理設(shè)施的頻繁啟停大大增加了設(shè)備故障率（某企業(yè)2021年設(shè)備故障率是正常生產(chǎn)情況下的3倍以上）；三是企業(yè)從保障生產(chǎn)平衡等方面考慮，在非管控期間會(huì)大量備料，生產(chǎn)負(fù)荷大幅提升，甚至遠(yuǎn)超出設(shè)計(jì)指標(biāo)，但治理設(shè)施能力卻無(wú)法與之匹配，造成污染物排放量增加或數(shù)據(jù)失真的現(xiàn)象。

　　“340號(hào)”文提出實(shí)施企業(yè)績(jī)效評(píng)級(jí)動(dòng)態(tài)管理，實(shí)時(shí)記錄和更新企業(yè)績(jī)效評(píng)級(jí)結(jié)果，并于每年9月底和12月底前同步調(diào)整重污染天氣應(yīng)急減排清單。因鋼鐵企業(yè)生產(chǎn)工序多，工藝相對(duì)復(fù)雜，評(píng)估、評(píng)級(jí)僅能代表企業(yè)即時(shí)水平，無(wú)法反映企業(yè)長(zhǎng)期生產(chǎn)的情況，雖然鋼鐵企業(yè)A、B級(jí)已與超低排放評(píng)估監(jiān)測(cè)相關(guān)聯(lián)，但超低排放評(píng)估周期僅為1個(gè)月（清潔運(yùn)輸3個(gè)月），從各級(jí)生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)幫扶檢查的情況看，問(wèn)題大多出現(xiàn)在完成評(píng)估監(jiān)測(cè)之后；此外，按照文件要求各地均減少了對(duì)A級(jí)企業(yè)的監(jiān)督檢查頻次，但在實(shí)際過(guò)程中發(fā)現(xiàn)確存在部分企業(yè)創(chuàng)A成功后放松要求，環(huán)保意識(shí)、環(huán)保管理、環(huán)保治理水平下降的情況。從上述問(wèn)題可以看出，目前鋼鐵企業(yè)缺乏在超低排放、績(jī)效分級(jí)方面自證清白的手段及能力，動(dòng)態(tài)調(diào)整基本依靠績(jī)效分級(jí)工作期間評(píng)估專家短期現(xiàn)場(chǎng)判斷或各級(jí)政府監(jiān)督幫扶檢查工作中暴露問(wèn)題。

　　四、相關(guān)建議

　　鑒于鋼鐵行業(yè)的復(fù)雜性及鋼鐵企業(yè)績(jī)效分級(jí)工作量巨大，再加上每年績(jī)效分級(jí)工作周期較短，建議在對(duì)鋼鐵企業(yè)評(píng)級(jí)時(shí)應(yīng)盡量避免僅依據(jù)評(píng)級(jí)時(shí)的現(xiàn)場(chǎng)情況和數(shù)據(jù)，而應(yīng)該充分利用超低排放評(píng)估監(jiān)測(cè)的成果，通過(guò)企業(yè)建設(shè)的監(jiān)測(cè)監(jiān)控體系，基于上一年度或至少半年以上的有組織排放、無(wú)組織排放、清潔運(yùn)輸數(shù)據(jù)進(jìn)行全面評(píng)估。同時(shí)，建議地區(qū)在進(jìn)行評(píng)估工作時(shí)選擇有實(shí)力、有經(jīng)驗(yàn)的第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助，并給予評(píng)估單位（人員）充足的時(shí)間，保障工作取得實(shí)效。

　　建議一是盡可能減少非重污染天氣預(yù)警頻繁管控、隨意管控、“一刀切”式管控；二是當(dāng)確需進(jìn)行重污染天氣以外的管控時(shí)，鼓勵(lì)地方政府根據(jù)污染物排放特點(diǎn)、環(huán)境空氣質(zhì)量改善情況提前科學(xué)制定重污染天氣外的管控要求，但宜明確管控對(duì)象、嚴(yán)格控制管控時(shí)間及管控頻次，并根據(jù)環(huán)境質(zhì)量情況逐年調(diào)整。

　　日常管控應(yīng)根據(jù)各自區(qū)域企業(yè)的環(huán)保水平“因地施策”。建議各區(qū)域結(jié)合鋼鐵企業(yè)超低排放改造進(jìn)展，及時(shí)調(diào)整管控策略。對(duì)于超低排放已大范圍深入開(kāi)展的重點(diǎn)區(qū)域，建議拋棄傳統(tǒng)的管控?zé)Y(jié)工序的思路，按照目前重污染天氣應(yīng)急減排思路開(kāi)展工作，管控以限制煉鋼工序生產(chǎn)負(fù)荷為中心、其他工序同步削減負(fù)荷的方式進(jìn)行，通過(guò)全工序生產(chǎn)負(fù)荷的降低實(shí)現(xiàn)污染物減排的目的。

　　（四）嚴(yán)格落實(shí)差異化管控措施

　　建議嚴(yán)格按照績(jī)效分級(jí)結(jié)果落實(shí)減排措施，一般情況下任何優(yōu)惠政策均不可用于重污染天氣期間，特殊情況如軍工生產(chǎn)、民生保障等生產(chǎn)確不可中斷的企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格落實(shí)“340號(hào)”文不低于B級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的要求。

　　建議地方政府提前謀劃替代熱源工作。同時(shí)建議各企業(yè)參照國(guó)內(nèi)先進(jìn)企業(yè)模式，制定余熱利用提升方案，積極推動(dòng)余熱利用范圍，充分發(fā)揮煙氣、蒸汽乏汽、循環(huán)水、輻射熱等熱源換熱能力，提升噸鋼供熱面積。

　　（五）建立長(zhǎng)效機(jī)制，增強(qiáng)企業(yè)自證守法能力

　　一是建議參照排污許可制度，出臺(tái)超低排放常態(tài)化管理機(jī)制，企業(yè)按年度將生產(chǎn)組織、原輔燃料消耗、產(chǎn)品產(chǎn)量、有組織排放源達(dá)標(biāo)情況、治理設(shè)施運(yùn)行情況、在線監(jiān)測(cè)設(shè)施運(yùn)維情況、無(wú)組織治理設(shè)施運(yùn)行情況、無(wú)組織排放重點(diǎn)環(huán)節(jié)運(yùn)行治理效果、清潔運(yùn)輸比例等上傳報(bào)送生態(tài)環(huán)境管理部門(mén)，作為企業(yè)自證清白的手段；二是建立超低排放、A級(jí)企業(yè)“回頭看”機(jī)制，對(duì)已完成超低排放的企業(yè)、A級(jí)企業(yè)進(jìn)行定期再評(píng)估，評(píng)估不滿足要求的企業(yè)隨時(shí)進(jìn)行降級(jí)調(diào)整；三是完善監(jiān)督管理機(jī)制，提高違法（規(guī)）成本，將超低排放評(píng)估、績(jī)效分級(jí)工作中弄虛作假的企業(yè)及第三方機(jī)構(gòu)納入黑名單。

　　五、結(jié)語(yǔ)

　　重污染天氣應(yīng)急管理制度是我國(guó)應(yīng)對(duì)重污染天氣，改善環(huán)境質(zhì)量，保障人民健康的重要手段，自實(shí)施以來(lái)取得了十分顯著的效果，在當(dāng)前的大氣污染防治工作中應(yīng)堅(jiān)持貫徹落實(shí)該項(xiàng)制度不動(dòng)搖。近年來(lái)，鋼鐵行業(yè)通過(guò)開(kāi)展環(huán)境績(jī)效分級(jí)和差別化精準(zhǔn)管控，不但大幅提升了鋼鐵企業(yè)綠色發(fā)展水平，還激發(fā)了鋼鐵企業(yè) “創(chuàng)B爭(zhēng)A”的動(dòng)力，提升了企業(yè)綜合競(jìng)爭(zhēng)力，鞏固了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成果，助力鋼鐵行業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)效益達(dá)到歷史最佳。

　　當(dāng)前我國(guó)鋼鐵行業(yè)出現(xiàn)供需失衡、企業(yè)虧損面擴(kuò)大等問(wèn)題，環(huán)境績(jī)效分級(jí)和差別化管理政策可以很好的起到促進(jìn)市場(chǎng)要素向優(yōu)勢(shì)企業(yè)傾斜，優(yōu)化鋼材產(chǎn)品供給，維護(hù)鋼材市場(chǎng)穩(wěn)定的作用。因此，為了幫助鋼鐵行業(yè)扭轉(zhuǎn)當(dāng)前的困難局面，必須結(jié)合我國(guó)鋼鐵行業(yè)綠色低碳發(fā)展新形勢(shì)，持續(xù)完善績(jī)效分級(jí)指標(biāo)體系、嚴(yán)格落實(shí)差別化管控政策、合理應(yīng)用績(jī)效分級(jí)成果，將重污染天氣應(yīng)急與推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)、產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整、持續(xù)深入推進(jìn)超低排放改造、減污降碳協(xié)同增效等工作有機(jī)融合，推動(dòng)行業(yè)綠色高質(zhì)量發(fā)展。